Informacja przed informatyzacją

Artykuł ten, z drobnymi skrótami, ukazała się w tygodniku „Computerworld”, we wrześniu 2006 r.


Udostępniona przed kilkoma miesiącami Biała Księga Nowego BIP jest z pewnością dokumentem nietypowym.
Nietypowość ta wynika z wyjątkowo otwartego i konsultacyjnego, jak na polską administrację, nastawienia do sposobów tworzenia prawa, a nawet więcej – do sposobów modernizacji struktur państwa.

Przygotowany społecznie, ale sygnowany przez Departament Informatyzacji Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokument, jest próbą wypracowania nowego modelu udostępniania informacji publicznej w Polsce. Jego otwarty charakter, w połączeniu z ogólnodostępnym forum internetowym oraz z konsultacjami z którymi na przykład mieliśmy do czynienia np. w trakcie ostatniej konferencji “Miasta w Internecie”, daje nadzieją na uniknięcie całej masy błędów i nieporozumień, którymi jest obciążone dotychczasowe prawo o informacji publicznej.

Z szacunkiem odnosząc się do pracy włożonej w przygotowanie opracowania, nie mogę jednak nie odnieść się krytycznie do kilku istotnych fragmentów Białej Księgi, a także do pewnej widocznej w niej filozofii. Ze wzglądu na moje doświadczenia najbardziej interesuje mnie oczywiście perspektywa administracji samorządowej miast i gmin, znaczna część tych uwag dotyczy jednak rozwiązań globalnych.

Nie budować na piasku.

Na samym wstępie trzeba zauważyć, iż niestety Biała Księga Nowego BIP nie podejmuje w ogóle kwestii nowelizacji ustawy o informacji publicznej. Tymczasem sama zmiana rozporządzenia dotyczącego BIP, aczkolwiek bardzo pożądana, nie jest w stanie zniwelować skutków wielu fatalnych zapisów zawartych w ustawie.

Nie ma potrzeby przedstawiania tu kolejny raz pułapek i sprzeczności obecnej ustawy, pisano o tym wielokrotnie. Jestem jednak przekonany, że reforma BIP, która pozostanie w ramach dotychczasowej ustawy o informacji publicznej, nie warta będzie tego całego wysiłku i niewątpliwego zaangażowania jej twórców i promotorów.

Informacja kontra informatyzacja

BIP jest i ma być systemem przekazywania za pomocą serwisów www informacji o państwie (jego strukturach, procedurach, finansach, majątku itd.) obywatelom. Z tego punktu widzenia jest to przedsięwzięcie o charakterze głównie informacyjnym. Tymczasem BIP-em zajmują się przede wszystkim ludzie informatyki oraz administracji, co do pewnego stopnia jest naturalne i usprawiedliwione charakterem medium i jego tematyką.

Jednak przedsięwzięcia informacyjne rządzą się regułami typowymi przede wszystkim dla mediów, a wydaje się, że ów medialny element jest w projekcie Nowy BIP zdecydowanie niedoceniany.
Z medialnego punktu widzenia cechą kluczową jest zdolność do reakcji na oczekiwania informacyjne odbiorców. Brak takiego nastawienia, brak refleksji nad tym czego w rzeczywistości potrzebują i szukają obywatele w serwisach prowadzonych przez administracje jest m. in. największym brakiem obecnej ustawy o informacji publicznej.

Przykładem niech będą wybrane punkty z artykułu 6 ustawy o informacji publicznej.
Są tam opisane odpowiedzi na pytania, których żaden normalny obywatel nigdy w życiu nie zada.
Czy ktokolwiek w rzeczywistości spotkał się z pytaniem o:

  • tryb działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
  • sposób stanowienia aktów publicznoprawnych,
  • tryb działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej
  • itd. itp.

Daleki jestem od wydawania jakiś ostatecznych sądów w tej materii ale wieloletnie doświadczenia i dziesiątki milionów odwiedzin na stronach miejskiego serwisu Wrocławia, za który odpowiadam, pozwalają sformułować tezę, iż przynajmniej w przypadku dużych miast, mieszkańców interesuje przede wszystkim:

  • Jakie jest “oferta” miasta/gminy ?
    (co, jak i gdzie można załatwić, przetargi, oferty sprzedaży, oferty pracy itp.)
  • Jakie obowiązuje prawo ?
    (uchwały Rad Miejskich/Gminnych, podatki, zarządzenia, ogłoszenia itp.)
  • Czy wy mnie nie kantujecie ?
    (budżet i finanse, sprzedaż majątku gminy, oświadczenia majątkowe)
  • Jaka będzie przyszłość miasta/gminy ?
    (planowane inwestycje, plany zagospodarowania, wieloletnie plany inwestycyjny itp.)

Informacje o strukturach, podstawach prawnych, nawet kompetencjach, itp., całych tych administracyjnych bebechach, normalnego odbiorcy w olbrzymiej większości przypadków kompletnie nie obchodzą.

Dodatkowo administracja lokalna wytwarza niepoliczalną masę informacji o charakterze publicznym choć nie dotyczącym bezpośrednio kwestii administracyjnych, masę której nawiasem mówiąc przeważnie sama nie jest jeszcze w stanie w pełni spożytkować. I to te informacje są przez obywateli przeważnie najbardziej poszukiwane; rozkłady jazdy komunikacji miejskiej, edukacja, informacje dot. służby zdrowia, szeroko rozumiana infrastruktura techniczna miasta itd. itp.
Nawet jeśli gmina nie jest bezpośrednim producentem tych informacji to jest często ich formalnym odbiorcą, a serwisy internetowe gmin ich naturalnym, najlepszym miejscem ich prezentacji.
Serwisy internetowe winny być miejscem udostępniana owych informacji tak by mogły przynieść korzyść obywatelom, którzy za jej wytwarzanie, było nie było, płacą.

Z informacją jest jak z pieniądzem, ukryta jest bezwartościowa, puszczona w obieg publiczny daje szanse na wytworzenie wartości dodanej.
Zamiast budować skomplikowane, niejasne formalnie, a bezużytecznie praktycznie, reguły dotyczące sposobu publikowanie informacji w BIP, definiujmy starannie dobrane i dostosowane do charakteru podmiotu minima informacyjne, tak by te podmioty, które na to stać i które chcą aktywnie uczestniczyć w konkurencyjnym przecież rynku miast i gmin miały szanse, na prezentowanie informacji “bipowskich” w sposób zintegrowany z innymi informacjami o mieście czy gminie.

E-Administrację naszą widzę ogromną, czyli mniej czasami znaczy więcej.

Powszechność przedsięwzięcia jakim jest BIP zrodziła już u jego zarania pokusę by, za pomocą regulacji jego dotyczących, rozwiązywać problemy informatyzacji państwa. Wymownym tego przykładem jest wprowadzenie w tekście ustawy wymogu (w dodatku pokracznie sformułowanego) prezentacji informacji „o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania”, z czytelną intencją wymuszenia powszechnego wprowadzenia systemów elektronicznego obiegu dokumentów.
Te partyzanckie metody nie tylko nie przynoszą (bo nie mogą przynieść) pozytywnych efektów informatyzacyjnych natomiast skutecznie demolują informacyjną funkcje ustawy.

Niestety Biała Księga Nowego BIP wydaje się być pisana z podobną intencją tyle, że z jeszcze większymi ambicjami. System BIP-ów staje się w jej świetle czymś w rodzaju całkowicie zunifikowanego, ogólnokrajowego megasystemu połączonych administracji wszelkich szczebli.

Mamy więc postulaty systemu:

  • “w pełni przeszukiwaln(ego), pozwalający tworzyć różnorodne i przekrojowe aż do skali kraju zestawienia informacji publicznej w trybie on-line, obejmujące swym zakresem dowolnie wybrane zestawienia podmiotów i realizowanych przez nie działań”.
  • Umożliwiający “tworzenie dowolnych raportów na temat wybranych informacji z całego dostępnego zbioru informacji publicznej”.
  • ze scentralizowanymi mechanizmami nawigacji – “tylko jeden adres” który ma umożliwić dostęp do wszelkich informacji.

Ambicje niemałe, za którymi musiały by jednak pójść nie mniejsze pieniądze, bardzo długi czas realizacji i ogromne ryzyko wprowadzenia przeregulowanych aktów prawnych, które, jak to już wielokrotnie wcześniej bywało, będą jedynie zbiorem pobożnych ale źle sformułowanych życzeń.

Co więcej system informacyjny w którym:

  • specjalistyczna klinika neurologiczna,
  • osiemnastoosobowy związek zawodowy ślusarzy,
  • Ministerstwo Obrony Narodowej,
  • Prokuratura Rejonowa w mieście X,
  • Wiejskie Muzeum Regionalne

muszą mieć jednolity, zintegrowany nawigacyjnie, graficznie i informatycznie BIP jest być może kusząca dla naszych legislatorów czy wielkich integratorów informatycznych, ale bezużyteczny dla większości obywateli.

Takie pomysły ignorują fakt, iż podmioty te mają całkowicie różnych odbiorców z różnymi oczekiwaniami i potrzebami, różne są też konkretne sytuacje w których te podmioty aktualnie się znajdują (czy np. w trakcie powodzi serwis internetowy / BIP miasta na prawdę musi wyglądać dokładnie tak jak to przewiduje stosowny, a zaprojektowany z zaciszu ministerialnych gabinetów schemat).
Przecież internetowe serwisy informacyjne administracji mają uwzględniać reguły sprawnej komunikacji społecznej, a to oznacza, między innymi, że winny elastycznie reagować na potrzeby odbiorców.

Nawet przyzwoicie przeprowadzone badania oczekiwań internautów, choć skądinąd pożyteczne, nie dadzą szansy na skonstruowanie jednego abstrakcyjnego wzoru ergonomii i układu BIP przedszkola i ministerstwa finansów.

Odbiorcy miejskich serwisów to w olbrzymiej większości ich mieszkańcy, którzy poruszają się przecież w mniej lub bardziej jednolitym środowisku identyfikacji wizualnej swojego miasta. Oni oczekują raczej , że system nawigacji czy identyfikacji wizualnej będzie nawiązywał do tego z którym spotka się przeglądając rozkłady jazdy komunikacji miejskiej czy informacje o aptekach, a nie do tego który w swoim BIP-e prezentuje np. Ministerstwo Obrony Narodowej.
Wprowadzenie we wszystkich BIP-ach „powszechnie obowiązujący system identyfikacji wizualnej” jest powielaniem strategii niesławnego systemu „Pojazd”, wtrąceniem obcego ciała w (mniej lub bardziej) zintegrowanym systemie (tym razem informacyjnym) miasta lub gminy.

Prawdą jest oczywiście, iż procedury w administracji państwa są, czy raczej powinny być, jednolite. Kłopot w tym obywatel oczekuje wiedzy nie tyle o abstrakcyjnej procedurze co o sposobie załatwienia konkretnej sprawy – tu i teraz. Potrzebne mu są także informacje min. o telefonach, konkretnym adresie (pokoju, okienku) w którym zostanie obsłużony, nazwie wydziału, faktycznym (a nie przepisanym z KPA) czasie oczekiwania, czasami o osobie odpowiedzialnej za jego sprawę itd. itp., a tego jednolite procedury mu nie zapewnią.

Nie neguję tu celowości budowy wspomnianej w Białej Księdze Nowego BIP Centralnej Biblioteki Procedur.

To jest na prawdę dobry pomysł ale jako wsparcie dla szeroko pojętej administracji.
Oficjalne repozytorium procedur było by kapitalną pomocą w porządkowaniu obiegu spraw i dokumentów na wszystkich szczeblach administracji, a całościowy staranny ich przegląd najlepszym punktem wyjścia do usprawnienia owych procedur poprzez odpowiednie zmiany legislacyjne.

Trzeba jednak pamiętać, że największy „smaczek” wszelkiego rodzaju definicji procedur, źródło konfliktów i udręki bodaj na równi obywateli jak i urzędników, to wszelkie przypadki nietypowe. Prawdziwe schody zaczynają się gdy ktoś: nie załatwia sprawy osobiście, jest cudzoziemcem, ma skomplikowaną prawnie sytuacje rodzinną itp. itd. – i to jest też najlepsze pole do popisu dla twórców wspomnianej Centralnej Biblioteki.

Gdybyż jeszcze taka biblioteka była źródłem pozwalającym rozstrzygać prawne spory interpretacyjne dotyczące poszczególnych procedur (czyli źródła różnic w praktycznym stosowaniu tychże) … Gdybyż jeszcze udało się przyjąć zasadę iż w ustawach i rozporządzeniach zamieszczane są wzory formularzy w formie, nie gotowych wizualizacji dokumentów jak to ma miejsce obecnie, ale opisanych w jednolitym standardzie plików XML, które mogły by być przez np. przez miasta i gminy lokalizowane oraz dostosowywane do charakteru konkretnego medium (papier, strona www, ekran dotykowy itp.) …

Jeśli odejdziemy od tak bardzo ambitnych planów jak przeszukiwanie, według dowolnych kryteriów, całości zasobów informacji publicznej, można stosunkowo niewielkim nakładem kosztów wprowadzić zdecydowanie bardziej realne mechanizmy agregacji informacji publicznej na poziomie Strony Głównej BIP.

Punktem wyjścia winny być takie typy danych, które są:

  • poszukiwane przez odbiorców,
  • mają szczególną wartość jako dane zagregowane w skali większej niż skala miasta czy gminy,
  • ze swej natury mają ściśle ustaloną, w miarę jednoznaczną strukturę (pozwalającą na wyszukiwanie bardziej zaawansowane niż tylko pełnotekstowe)
  • nie wymagają szczególnie wysokich nakładów na ich przygotowanie i aktualizację

Na przykład takie jak: wszelkie przetargi, oferty sprzedaży (nieruchomości !), ogłoszenia o lokalizacji inwestycji celu publicznego , oferty pracy, budżety, akty prawne.
Te ściśle określone dane mogły by być przy minimalnych nakładach udostępniane np. jako jednolicie zdefiniowane pliki XML (oczywiście równolegle, a nie zamiast podmiotowych stron www) i przeszukiwane za pomocą odpowiedniej wyszukiwarki na Stronie Głównej BIP. Co więcej nic nie powinno stać na przeszkodzie by były one także wykorzystywane przez inne (komercyjne lub działające na zasadzie non-profit) podmioty. Może to ich systemy wyszukiwawcze okażą się lepsze i bardziej odpowiadające potrzebom użytkowników ?

Diabeł tkwi w szczegółach

Nie sposób w krótkim tekście dokładnie zrecenzować całości Białej księgi Nowego BIP, moje uwagi są raczej próbą sygnalizacji pewnym problemów z nią związanych.
Warto jednak zwrócić uwagę jeszcze na dwie kwestie: aplikacji Web oraz wspólnego systemu dla BIP, który miał by być przygotowany i udostępniony wszystkim zainteresowanym podmiotom przez MSWiA.

Wszystkie dotychczasowe akty prawne dotyczące BIP i informacji publicznej zupełnie nie przystają do tych informacji, które są lub powinny być publikowane z wykorzystaniem aplikacji Web, a nie za pomocą zwykłych stron www.
W obecnych rozwiązaniach prawnych nie mieszczą się np. interaktywne mapy, bez których trudno dziś mówić o prezentacji danych przestrzennych w tym miejscowych planów zagospodarowanie przestrzennego, aktów o fundamentalnym znaczeniu na równi dla lokalnej społeczności jak i zewnętrznych inwestorów.

Biała Księga Nowego BIP mimo, że zauważa znaczenie danych pochodzących z systemów GIS, kwestii aplikacji Web także nie podnosi.
Tak nawiasem, na dane przestrzenne warto zwrócić uwagę w szczególnym kontekście burzenia informacyjnych murów, którymi w olbrzymiej większości otoczyły się powiatowe ośrodki geodezji – bywa, żywe skamieliny praktyk rodem z okresu tabliczek z zakazem fotografowania na każdej dworcowej toalecie.

Projekt opracowanie/zamówienia specjalnej, opartej na otwartym kodzie, aplikacji BIP – przyznam że pomysł ten budzi we mnie bardzo mieszane uczucia.
Nie mogę oczywiście wykluczyć, że będzie on informacyjnym przełomem na miarę wyszukiwarki Googla czy formatu kompresji mp3, bardziej jest jednak prawdopodobne, iż w wyniku tych prac powstanie kolejny, 2874 już, system typu CMS, w tym 459 darmowy.
System ów i tak nie będąc doskonale neutralny technologicznie, powstanie przecież w jakiejś konkretnej technologii, a jego integracja z aplikacjami danego podmiotu, czy modyfikacja, będą wymagała konkretnych narzędzi i umiejętności.
Myślę że znacznie lepsze efekt wsparcia podmiotów administracji publicznej przyniosła by: szeroko dostępna edukacja, pokazywanie już dostępnych rozwiązań open source, czy konkretnych wartych propagowania wdrożeń, standardy wymiany i zapisu danych.
Boję się, iż paradoksalnie taka oficjalna aplikacja dla BIP ów nacisk na wspólne standardy wymiany danych może znacznie osłabić.

Piotr Gomułkiewicz

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.