Dane pod specjalnym nadzorem

Skrócona wersja tego artykułu ukazała się w tygodniku „Computerworld”, w lipcu 2006 r.


  1. Gdzie znajduje się granica gminy ?
  2. Jaki jest kształt konkretnej, a należącej do Skarbu Państwa działki ?
  3. Jaki jest dokładny przebieg drogi krajowej nr 8 ?

Co łączy te pytania ?

  1. Wszystkie dotyczą informacji publicznej.
  2. Wszystkie dotycząc danych przestrzennych.
  3. Za odpowiedzi na nie wszyscy muszą płacić (z chlubnymi wyjątkami, o czym niżej).

Cóż sprawia, że dane przestrzenne mają tak specyficzny, odmienny od wszelkich innych danych publicznych, status ?

Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem są one częścią Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.
Nawet jeśli gminom powierzone są zadania w zakresie geodezji i kartografii, to są one prowadzone w imieniu administracji rządowej, a same dane pozostają własnością państwowego zasobu, na który składają się, między innymi: Ewidencja Gruntów i Budynków; Geodezyjna Ewidencja Sieci Uzbrojenia Terenu.
Istnieje jeszcze odrębny zasób System Informacji o Terenie, który po części może być tworzony/współtworzony przez gminy, a nawet podmioty prywatne. Jednak jego zasadniczym elementem są dane pochodzące z PZGiK.

Dostęp gmin oraz podmiotów prywatnych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (i jego elementów np. Ewidencji Gruntów i Budynków) oraz do Zasobów Systemu Informacji o Terenie jest z zasady płatny (choć same dane są jawne).
Przez wiele lat administracja samorządowa miała szczególny przywilej bezpłatnego dostępu do danych z EGiB (bez prawa udostępniania ich osobom trzecim), jednak w wyniku wielokrotnych zmian i nowelizacji kolejnych ustaw, z dość tajemniczych powodów („lub czasopisma” ???), został on gminom odebrany.

Choć nie zupełnie.
Ustawodawca uczynił pewien wyjątek.

Gminy mają bowiem prawo do nieodpłatnego pozyskania danych z EGiB ale wyłącznie „w celu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów”. Jedyną (ale dość istotną) niedogodnością tego zapisu jest fakt, iż zgodnie z Prawem Wodnym gminy nie mają żadnych kompetencji w powyższym zakresie.

W efekcie jest on całkowicie bezprzedmiotowy.

Istniejącego stanu prawnego nie mogą zmienić, publikowane na stronach Głównego Urząd Geodezji i Kartografii interpretacje, zgodnie z którymi (a wbrew jednoznacznym zapisom ustawy), gminy zachowały prawo do bezpłatnego otrzymywania danych z EGiB. Obecnie jedynie w przypadkach podpisania umów o współfinansowanie Systemu Informacji o Terenie administracja samorządowo może uzyskać preferencje cenowe w pozyskiwaniu materiałów z SIT.

Nie mniej istotna od zarysowanych tutaj reguł formalno-prawnych, jest, stosowana przez ośrodki geodezji i kartografii, polityka udostępniania danych.
Różni się ona znacznie w zależności od regionu i lokalnej interpretacji przepisów, w czym spora „zasługa” ich niejednoznaczności czy wręcz sprzeczności.
Niestety, doświadczenia odbiorców zarówno samorządowych jak i prywatnych, wskazuje, iż w wielu przypadkach ośrodki geodezji, starają się przede wszystkim chronić swój domniemany monopolu na dane przestrzenne.
O ile wgląd w konkretne dane geodezyjne nie nastręcza zazwyczaj zasadniczych problemów (choć i tutaj też pojawiają się różnego typu ograniczenia np. finansowe), to już dostęp do całości danych bywa problematyczny.
Zaś prawdziwe schody zaczynają się gdy np. gmina stara się pozyskać kopię jakiegoś zasobu lub jego części, np. w celu włączenia go do własnych systemów informatycznych.
Nierzadko padają, tchnące grozą, zarzuty o chęci „wyprowadzenia danych z zasobu”, co jest zdaje się przestępstwem sytuowanym gdzieś pomiędzy zdradą stanu, a zabójstwem ze szczególnym udręczeniem.

Praktykom tym sprzyja zamieszanie wynikłe z braku jasnego rozróżnienia funkcji wypełnianych przez służby geodezyjne.
Z jednej strony wykonują one czynnościami o charakterze administracyjno-prawnym, gdzie opłata ma związek nie tyle z wydawanymi czy opracowywanymi danymi ile raczej z pieczątką, która przy nich się pojawia – urzędowym potwierdzeniem stanu faktycznego.
Z drugiej strony występuję jako właściciele, a w istocie depozytariusze, zbieranych przez państwo i należących doń danych.
Swoisty (i wynikający z istoty rzeczy) monopol na pierwszy rodzaj czynności jest jednak chętnie ekstrapolowany na wspomniane funkcje właścicielskie, w wyniku czego każde prowadzenie czy udostępnienie, przez dowolny podmiot, danych pochodzących z zasobu geodezyjnego jest kwalifikowane jako rzekomo zarezerwowane dla „administracji geodezyjnej” i w konsekwencji bezprawne.
Ten, nie mający oparcia w ustawodawstwie, pogląd sprawdza się jednak całkiem dobrze w roli argumentu dla odmowy przekazywania danych z PZGiK.

Powyższe fakty stoją tymczasem w jawnej sprzeczności z generalną formułę podstawowej w tej materii ustawy – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, która stanowi, iż „Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze i potrzebom obywateli.”
Czy dane Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego faktycznie służą dziś gospodarce, nauce, kulturze i potrzebom obywateli ?

I dlaczego obywatel, który sfinansował wytworzenie owego zasobu:
Raz – płacąc podatki,
Dwa – wnosząc opłaty za wykonanie czynności administracyjne związane ze swoją nieruchomością,
Po raz trzeci musi sięgać do swojej kieszeni by uzyskać dostęp do informacji np. o należących do skarbu państwa nieruchomościach ?

Tymczasem rozwój informatyki oraz jej powszechna dostępność uruchomiły potrzeby wobec których dawna organizacja i dotychczasowe ramy prawne oraz, co najważniejsze praktyka, stała się całkowicie anachroniczna.
Informacja przestrzenna przestała już być specyficznym, żyjącym własnym życiem zasobem danych o głównie administracyjno-archiwalnym charakterze.
Stała się integralnym elementem najróżniejszych systemów zarządczych, analitycznych czy informacyjnych.
Niestety, przeniesienie danych z papieru na twarde dyski niewiele zmieniło w dotychczasowej organizacji, ramach prawnych, a co najważniejsze sposobie myślenia gestorów informacji przestrzennej w Polsce. Nadal jest ona postrzegana jako rodzaj izolowanej prawnie i organizacyjnie wyspy informacyjnej.
Stan ten jest szczególnie dotkliwy dla administracji samorządowej dla której przestrzeń (miasta, gminy czy województwa) winna być naturalnym szkieletem informacyjnym i potencjalną podstawą wszelkich systemów zarządzania, analizy czy informacji.

A może ten król jest nagi ?

Może jedną z przyczyn utrudnień w dostępnie do danych geodezyjnych jest po prostu ich marna jakość ?
Naturalnie, za występujące w zasobach geodezyjnych błędy odpowiada wiele czynników, na niektóre z nich służby geodezyjne mają wpływ niewielki lub żaden.
Nie ma jednak lepszego sposobu na weryfikację i naprawę jakości baz danych o tak powszechnym charakterze niż, jak najszerszy, do nich dostęp.
Gminy, firmy prywatne czy zwykli obywatele za darmo „przetestują” wszelkie dane – jeśli tylko będą mogli z nich skorzystać.
Tymczasem obecnie obserwujemy proces odwrotny. Z konieczności, coraz więcej podmiotów zbiera i opracowuje dane przestrzenne na własną rękę, dublując pracę państwowych ośrodków geodezji.
Przykładem mogą być bazy danych adresowych, które są, całkowicie niezależnie, prowadzone lub budowane: w poszczególnych jednostkach administracji, w przedsiębiorstwach komunalnych, firmach prywatnych i w końcu w ośrodkach geodezji.
(Zaryzykuję tezę, iż najlepiej zweryfikowane bazy adresowe to te, którymi dysponują rejony energetyczne. One bowiem muszę potwierdzać je stale w terenie za pomocą swoich inkasentów – z tego żyją, a prąd ma każdy…)
Coraz więcej firm prywatnych nie licząc już na państwowe bazy lub zawiedziona ich jakością samodzielnie pozyskuje i opracowuje informacje przestrzenne.
W efekcie marnowane są środki publiczne i prywatne. Państwo traci okazję do weryfikacji posiadanych przez siebie zasobów, poszczególne jego agendy wielokrotnie wydają publiczne pieniądze na podobne projekty, traci biznes, tracą w końcu obywatele pozbawieni dostępu do publicznych danych, które mogły by być np. wykorzystane w przedsięwzięciach typu „non profit”.
Dane które nie będące „w obiegu” są jak pieniędze w skarpecie, nie przynoszą zysku nikomu,
Jaki jest sens wydawać miliony na opracowanie, przechowywanie i aktualizację danych które są potem, z uporem godnym lepszej sprawy, strzeżone przed ich rozpowszechnianiem ?

Doskonałym przykładem marnotrawienia zasobów informacyjnych i inflacji ich wartości mogą być, wykonane na potrzeby programu IACS, ortofotomapy.
Przykład to tym bardziej jaskrawy, że środki na ten cel pochodziły z programu Phare, i w niewielkim tylko stopniu obciążały polskiego podatnika. Trudno tu więc szermować argumentem o konieczności refinansowania poniesionych wydatków.
Cóż stało na przeszkodzie by ortofotomapy te zostały jak najszerzej i jak najszybciej rozpowszechnione i to w pełnym zakresie, poprzez uwolnienia zasobów na zasadzie „public domain”. Biorąc pod uwagę ich zakres (naloty obejmowały niemal całą powierzchnię kraju) oraz charakter, mogły by one stanowić znaczący impuls dla rozwoju usług przestrzennych w Polsce – skorzystali by wszyscy: firmy prywatne, obywatele i wreszcie, na podatkach od wykreowanych w ten sposób biznesów, państwo.
Tymczasem ortofotomapy IACS-a, w znacznej mierze, „gniją” w archiwach, a ich wartość użytkowa maleje z każdym miesiącem, niektóre z nich mają już ponad trzy lata.

Ten mocno pesymistyczny obraz nie jest na szczęście do końca prawdziwy.

Są też przykłady bardzo otwartego podejścia do państwowych zasobów danych przestrzennych (w miarę istniejących możliwości prawnych oczywiście).

Ich ilustracją może być np. Powiatowy Zakład Katastralny we Wrocławiu (chodzi tu o powiat ziemski – proszę nie mylić z jego wrocławskim odpowiednikiem), który we współpracy z wchodzącymi w skład powiatu gminnymi uruchomił WroSIP – imponujący skalą, otwartością i poziomem kooperacji z administracją samorządową. Projekt, którego elementem jest swobodnie dostępny, internetowy serwis map powiatu wrocławskiego – www.wrosip.pl .

Są też inne przykłady dobrej współpracy pomiędzy służbami geodezyjnymi, a samorządem. Miarą absurdu niech będzie jednak fakt, iż wiele z nich to działania, których autorzy i beneficjenci wcale nie są zainteresowani specjalnym rozgłosem, z obawy przed jakąś kolejną, tym razem bardziej restrykcyjną, interpretacją stosownych przepisów. Czyżbyśmy mieli w Polsce do czynienia z gis-owym „podziemiem” ?

Trzeba tu także wymienić projektu geoportal.gov.pl, który mimo: ciągle eksperymentalnego charakteru, wielu szczegółowych zastrzeżeń i typowych dla wielkich, centralnych przedsięwzięć informatycznych przypadłości, jest jednak krokiem w dobrym kierunku.

Gwoli ścisłości trzeba też dodać, że państwa europejskie, z zasady prezentują znacznie bardzie restrykcyjne podejście do udostępniania danych przestrzennych, w porównaniu z tym, który dominuje za oceanem.
Nawet projekt nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady „w sprawie ustanowienia infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie” – INSPIRE, która ma wejść w życie roku 2007, (choć stanowi duży krok naprzód w kierunku powszechnego wglądu do danych przestrzennych) zakłada wyłącznie płatną formę ich kopiowania. I to także wobec danych, sławiących informację publiczną.
Te rozbieżności w, wyznaczonym przez amerykańskie i europejskie standardy, poziomie dostępności danych publicznych mają jednak swoje widoczne odzwierciedlenie w poziomie dostępności usług wykorzystujących dane przestrzenne.

Szczególnie jednak wobec konkurencyjnej gospodarki światowej Polska nie może sobie pozwolić na marnotrawienie swoich zasobów informacyjnych.

Należy szeroko i bezpłatnie udostępnić wszelkie dane przestrzenne stanowiące informacje publiczną, w szczególności te, które dotyczą majątku podmiotów publicznych. (Oczywiście można/należy zachować pewne ograniczenia w dostępie do danych wrażliwych, takich jak niektóre informacje dotyczące infrastruktury wodociągowej czy energetycznej.)
Ustawa o informacji publicznej od dawna zobowiązuje podmioty publiczne, i to w dwóch różnych punktach – Art. 6. 1. 2) f) oraz Art. 6. 1. 5), do udostępniania w BIP-ach informacji o swoim majątku. Tymczasem zdecydowaną większość owego majątku stanowią przecież grunty i nieruchomości. W konsekwencji, wobec obecnych możliwości dostępu do danych Ewidencji Gruntów i Budynków, powyższe zapisy ustawy o informacji publicznej są zupełną fikcją.

Zupełnym absurdem są ograniczenia prawne i finansowe w wykorzystaniu danych PZGiK przez gminy czy wszelkie jednostki administracji.

Najwyższy też czas zdobyć się na zasadniczą zmianę nastawienia w udostępnianiu zasobów państwowych danych przestrzennych osobom prywatnym i firmom. W gospodarce opartej na wiedzy, szeroki (nie koniecznie nawet w 100% bezpłatny) dostęp do danych przestrzennych może być impulsem, który uruchomi całą sferę aktywności gospodarczej i społecznej. Uwzględniając oczywiście zrozumiałe ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych, prawa autorskiego itp.

Służby geodezyjne zaś nie powinny koncentrować się na obronie swojej dominującej pozycji w zakresie danych przestrzennych ale wręcz przeciwnie, pomagać i promować ich jak najszersze wykorzystywanie przez podmioty publiczne i prywatne.

Piotr Gomułkiewicz

* * *
W artykule korzystano z opinii prawnej, dotyczącej zasad pozyskiwania danych z PZGiK, Kancelarii Radców Prawnych KUCZEK MARUTA I WSPÓLNICY.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany.