Formaty i wymagania technicznych dla aktów normatywnych (prawnych) – c.d.

Można powiedzeć, że odniosłem mały sukces.
Moje uwagi do projektu rozporządzenia zostały przyjęte, a w każdym razie uwzględnione w „Tabeli uwag” do projektu rozporządzenia.
Nie są one może zrealizowane tak jak bym to sobie wyobrażał ale najważniejsze, że nie grozi nam już paraliż legislacyjny przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Co więcej, a to jest już na prawdę bardzo dobra wiadomość, wydaje się, że otwarta została ścieżka do użycia GML-a jako legalnego formartu zapisu MPZP.
Otrzymalibyśmy więc elegancką formę do wdrożenia bazodanowego zapisu treści planów i w konsekwencji do standaryzacji zapisów MPZP.

Od 15 listopada jest już dostępna kolejna (uwzględniająca uwagi) wersja rozporządzenia.
Nie miałem jeszcze czasu na jej dokładną analizę, odniosę się więc tylko do tego co w implementacji moich (i nie tylko moich) uwag rodzi niepokój.

„W uzasadnionych przypadkach załączniki o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 mogą być przekazane w innym formacie arkusza, który został uprzednio uzgodniony z organem wydającym dziennik urzędowy.”

„W uzasadnionych przypadkach możliwe jest przekazywanie większych załączników o wielkości uprzednio uzgodnionej z organem wydającym dziennik urzędowy.”

Nie bardzo rozumiem po co ta nadzwyczajna forma akceptacji załączników MPZP w formacie większym niż A4, skoro z zasady (ze względu na zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wszystkie one będą wymagały owego uzgodnienia. W efekcie konieczne będą jakieś generalne zgody dla gmin na uchwalanie planów ze stosownymi załącznikami. Dlaczego więc ten extraordynaryjny tryb, skoro i tak trzeba będzie wprowadzić reguły, a nie wyjątki ?
Jest on już bardziej zrozumiały w przypadku załączników większych niż 20 MB, to nie powinny być tak częste przypadki.
Rodzi się także istotne pytanie – co w wypadku gdy „organ wydający dziennik urzędowy” nie uzgodni owego formatu lub wielkości załącznika ?
Uchwała staje się nieważna ? Przecież przed przygotowaniem planu nie da się stwierdzić jakiej wielkości będzie jego ostateczny rysunek.

Analiza przesłanych uwag skłania jeszcze do jednej, nie specjalnie optymistycznej, refleksji.
Na 2.478 gmin w Polsce nikt nie przesłał uwag do tego projektu, uwzględniając nawet śmiesznie krótki czas konsultacji, daje to marne świadectwo zaangażowaniu gmin w tworzenie prawa ich żywotnie dotykającego.

P.S. Mój, dość swobodny w formie i nieco publicystyczny, mail do MSWiA w sprawie projektu rozporządzenia (nie przewidziałem jego publicznego wykorzystania) jest nauczką by do Urzędu pisać z zachowaniem należytej powagi, nigdy nie wiadomo kiedy człowiek stanie się częścią procesu legislacyjnego.

Projekt nowego rozporządzenie w sprawie formatów i wymagań technicznych dla aktów prawnych

Piotr Waglewski (VaGla.pl)  zwrócił uwagę na opublikowany 28 października przez MSWiA projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne.

Oczywiście tradycyjnie już okres konsultacji ważnego rozporządzenia został skrócony do absolutnego minimum i upływa 7 listopada, tak więc rzutem na taśmę poniższe, krytyczne, uwagi. Pozytywne postaram się opublikować w następnym poście (jeśli zdołam).

640 KB pamięci operacyjnej powinno każdemu wystarczyć

Ta rzekoma (zawsze zaprzeczał jej autentyczności) wypowiedź Billa Gatesa, stała się najwyraźniej inspiracją dla MSWiA.

Jak zwykle administracja rządowa nie zauważa, że akty normatywne to nie tylko prosty tekst. Typowy akt prawa miejscowego to uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP), której integralną częścią jest jego rysunek czyli mapa.

MSWiA zażyczyło sobie w swoim rozporządzeniu (par. 5, ust. 3) by wszelkie załączniki były ograniczone wielkością do 20 MB (!) co jest nie tylko bezsensowne technicznie ale skrajnie absurdalne merytorycznie. Oznacza bowiem, że twórcy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą zmuszeni ograniczać ich zakres przestrzenny i szczegółowości zapisów z powodu jakiejś wyciągniętej z sufitu bariery techniczno-biurokratycznej.
(Mam w każdym razie nadzieję, że owe ograniczenie jest efektem analizy plam na ministerialnym suficie, a nie zbieżnością z technicznymi ograniczeniami systemu informatycznego pewnej firmy, która zdominowała urzędy wojewódzkie i gminne w zakresie przygotowywania i przesyłania aktów normatywnych).

W Polsce liczba terenów objętych MPZP jest ciągle mała, dramatycznie spowalnia to i utrudnia inwestycje. Tymczasem MSWiA funduje nam idiotyczne ograniczenie, które jeszcze bardziej zmniejszy tempo obejmowania postawieniami MPZP kolejnych obszarów.

Publikowane w formie wektorowego PDF-a plany zazwyczaj mieszczą się w wielkości 20 MB, nie jest to jednak regułą, mogą zdarzyć się plany większe zakresem czy bardziej szczegółowe. Część gmina nadal przygotowuje rysunek planu w postaci rastrowej, co radykalnie zwiększa szansę na przekroczenie ministerialnego limitu.

Powyższe uwagi nie dotyczą tylko rysunków MPZP ale także wszelkich innych załączników do uchwał, ustaw, rozporządzeń. Nie sposób zrozumieć dlaczego merytoryczna wola prawodawca ma być ograniczona ilością megabajtów i to w czasach w których byle smartfon potrafi przetransferować owe megabajty w parę sekund.

Kolejna poważny błąd rozporządzenia to ustanowienie formatu A4 jako jedynego dopuszczalnego formatu  prezentacji dokumentu.
Źródłem problemów są tu zapisy (par. 5, ust.1 pkt.3)

Załącznik do aktu podlegającego ogłoszeniu może być przekazany do ogłoszenia w postaci … pliku PDF generowanego w sposób umożliwiający przeszukiwanie tekstu dokumentu, którego postać umożliwia, bez konieczności dokonywania zmian w dokumencie, wydruk treści w formacie A4 w jakości prezentacji nie pozostawiającej wątpliwości co do treści dokumentu.

oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia które jednoznacznie definiuje format wydrukowanego załącznika jak A4.

Drukowanie map MPZP na formacie A4 nie tylko nie ma najmniejszego sensu ale jest sprzeczne z wolą Sejmu, który w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił domyślną skalę map na 1:000 (ew. 1:500, 1:2.000, 1:5.000). Mapy o takich skalach z zasady nie zmieszczą się (nie będą czytelne) na formacie A4.

Widać wyraźnie że ministerstwo cały czas rozumuje kategoriami papierowej reprezentacji dokumentu i stara się do wymogów tej reprezentacji wcisnąć jego elektroniczną formę. To droga do nikąd, do absurdów w rodzaju konieczności publikacji w BIP „treść i postaci dokumentów urzędowych” (Ustawa o informacji publicznej).

Mapy MPZP nie da się i nigdy nie dawało się wydrukować w całości w formacie A4. Problem publikacji tych map rozwiązało dopiero wprowadzenie elektronicznej formy aktów prawnych i skalowalnych map w postaci PDF, w której format dokumentu nie ma żadnego znaczenia, znaczenie ma ew. skala mapy. Przed erą dokumentów elektronicznych gminy z konieczności symulowały jedynie publikacje aktów prawa miejscowego, jakim są MPZP, publikując całkowicie nieczytelne kopie oryginału mapy przeskalowanej do formatu A4 (bo jakoś trzeba było to w papierowych, książeczkowych biuletynach zmieścić).
Nowym rozporządzeniem ministerstwo wraca do dawnej paranoi. Być może czeka nas teraz formatowanie map do wielu składanych arkuszy A4 albo inne równie jałowe i bezużyteczne procedury.

Prawodawcy muszą w końcu zrozumieć, że wymogi prezentacji za pośrednictwem domowej drukarki czy książkowego biuletynu nie mogą determinować formy i zawartości aktu prawnego.

Format wektorowego skalowalnego pliku PDF, choć stanowił gigantyczny postęp w prezentacji map planów, jest formatem odpowiednim do prezentacji właśnie ale nie do zapisu MPZP. Tu najbardziej odpowiedni jest GML (xml-owy format do zapisu danych przestrzennych), którego użycie pozwala nie tylko na zapisanie pełnej informacji o rysunku/mapie planu (także informacji o odwzorowaniu) ale także na bezpośrednie swobodne włączanie dokumentów rysunków MPZP do innych zasobów przestrzennych państwa oraz podmiotów prywatnych. Dzisiaj takie działania wymagają generowania dodatkowych map, które (z formalnego punktu widzenia nie są tożsame z uchwalonymi aktami prawa miejscowego, nawet jeśli są tożsame w treści) .

Tu kolejna uwaga do rozporządzenia. Jeśli przyjąć że wspomniany  rozporządzeniu plik XML może być GML-em właśnie (przydało by się jednoznacznie wskazanie) to trzeba zauważyć, że nie GML nie spełnia wymogu wizualizacji w postaci HTML, chyba że za taką wizualizację uznamy np. wyświetlenie mapy w postaci opakowanej html-em rastra np. jpeg lub pliku SVG.

Z pomniejszych ciekawostek.

Zastanawiam się dlaczego rozporządzenie wylicza (par. 8, ust.1, pkt.2) wśród elementów, które ma zawierać strona główna dziennika urzędowego „wizerunek orła w koronie”. Co to za wizerunek orła ? Czy w innych dokumentach występuje orzeł bez korony ? Czy ten wizerunek orła jest czymś innym niż godło opisane w ustawie o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej ?

Nowelizacja rozporządzenia w sprawie BIP

Znowelizowane rozporządzenie weszło w życie 18 stycznia – prawie miesiąc temu, wydaje się jednak że warto poświęcić mu parę słów komentarza.

Ostatnia nowelizacja to krok dobrym kierunku, mimo ograniczeń istniejącej (a beznadziejnej – nie dość to powtarzać) ustawy o Informacji Publicznej, mimo wielu pozostających jeszcze niedoskonałości, ten dokument jest jednak wyraźnie lepszy od poprzedniego, a także (co ważne) od swoich pierwszych przymiarek.
Widać wyraźnie, że Pan Michał Bukowski sprawę realnej konsultacji przygotowywanych aktów prawnych traktuje naprawdę poważnie – chwała mu za to.

Z pozytywów warto odnotować.

* Widoczne odchodzenie od stosowania reguł informatyczno-technicznych na rzecz reguł funkcjonalnych,
* Rezygnacja z niektórych mechanicznych wymogów. Przykładowo zniknął istniejący wcześniej obowiązek wykonywania codziennych kopii bezpieczeństwa (soboty, niedziele, święta). Obecnie kopie bezpieczeństwa nie muszą być wykonywane częściej niż zmiany dokonywane w treści BIP. Także analiza logów stała się obecnie obowiązkowa wyłącznie w dzień powszedni.
* Ścisłe określenie reguł jakimi powinny się charakteryzować strony internetowe. Choć w nowych zapisach tkwią pewne pułapki m.in. związane z standardami W3C, o których to pułapkach, i szerzej o standardach, może uda mi się w końcu coś napisać.
* Usunięte niektóre (zbędne i w znacznej części martwe) zapisy dotyczące statystyk oraz prowadzeniu rejestru zmian BIP (choć nadal znajduję się one w ustawie – to jest to wyraźna sugestia, iż nie należy ich traktować z nadmierną powagą).

Z negatywów.

Wymóg oparcia BIP na bazach danych. Zapis ten jest zbędny, choćby dlatego, że zgodnie z przywołaną,(a zawartą w ustawie o ochronie baz danych) definicją – bazą danych jest także np. zebrany w określonym katalogu zbiór plików html czy nawet notes portiera („baza danych oznacza zbiór danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi„).
Dodatkowo, zawarta w owej ustawie definicja stanowi, iż zbiór ten musi spełniać wymóg „istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego„. Zapis jakoś zrozumiały w kontekście ustawy o ochronie baz danych w kontekście BIP brzmi już nieco absurdalnie.
Co bowiem ma zrobić urzędnik, który nie urobił się „po pachy” przygotowując bazę danych dla BIP i nie zrujnował na tą okoliczność budżetu instytucji w której pracuje – wychodzi na to że łamie rozporządzenie ?

Pozostał zupełnie nierealny i siłą rzeczy martwy zapis paragrafu dziewiętnastego – „Strony BIP zawierają rozwiązania chroniące przed celowym spowolnieniem lub uniemożliwieniem dostępu do zasobów tych stron.”

Problem reklam został w miarę sensownie wyjaśniony w Uzasadnieniu do rozporządzenia ale uzasadnienie nie jest aktem prawnym, boję się, że istniejące zapisy rozporządzenia mogą okazać się zbyt lakoniczne i nadal rodzić wątpliwości interpretacyjne.

Nadal mamy do czynienia z niejasnymi pojęciami „strona www”, „strona główna BIP”, są one używane wyraźnie jako określenia serwisów BIP, a nie pojedynczych stron www. Szczególnie w kontekście drugiego z tych pojęć takie sformułowanie brzmi dziwnie, i myląc.

Mimo dobrego kierunku zmian zostało wiele zbędnych zapisów szczegółowych. To raczej kwestia filozofii tworzenia prawa ale widoczna jest ciągle tendencja do nadmiernej regulacji za pomocą szczegółowych rozstrzygnięć zamiast prostego opisania wymaganej cech czy reguł postępowania.
Przydało by się więcej zaufania do administracji (ale także do sądów czy jednostek kontrolnych), a mniej do sztywnych (często nieprzystających do szybko zmieniającej się rzeczywistości) formułek.

Zamiast np:

§ 16. 1. Strony BIP są wyposażone w mechanizm dziennika, w którym odnotowywane są zmiany w treści informacji publicznych udostępnianych w BIP oraz próby dokonywania takich zmian przez osoby nieuprawnione.
2. Dzienniki dla tych stron prowadzone są w sposób automatyczny.
3. Administratorzy stron BIP dokonują kontroli dzienników, o których mowa w ust. 1, w odniesieniu do podlegających im stron, w każdy dzień powszedni.
§ 17. Strony BIP ochrania się przez moduł bezpieczeństwa – programowe lub sprzętowo-programowe rozwiązanie techniczne uniemożliwiające zniszczenie lub modyfikację informacji publicznych zawartych w BIP przez osoby nieuprawnione.
§ 18. Informacje zgromadzone w bazie danych stron BIP kopiuje się na odrębne informatyczne nośniki informacji nie później niż dobę po zaistnieniu zmiany treści tych informacji. Jeżeli zmiany treści zachodzą częściej niż raz na dobę, informacje kopiuje się na odrębne informatyczne nośniki informacji raz na dobę.
§ 19. Strony BIP zawierają rozwiązania chroniące przed celowym spowolnieniem lub uniemożliwieniem dostępu do zasobów tych stron.
§ 20. 1. Minister właściwy do spraw informatyzacji jest odpowiedzialny za zapewnienie ciągłości dostępu do informacji zgromadzonych na stronie głównej BIP.
2. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, są zobowiązane do zapewnienia ciągłości dostępu do informacji zgromadzonych na ich stronach podmiotowych BIP.

Wystarczające powinny być zapisy w rodzaju:

Administratorzy BIP są zobowiązani do zapewnienia: dostępności, wiarygodności oraz nienaruszalności (przez osoby niepowołane) informacji publikowanych na stronach BIP.
Administratorzy BIP są zobowiązani do zachowywanie i zabezpieczenie informacji o zmianach dokonywanych na stronach w taki sposób by umożliwić jednoznaczne odtworzenie historii tych zmian oraz osób odpowiedzialnych za ich wprowadzenie.

Krócej, nie mniej jednoznacznie i w sposób, z definicji, przystający do wszelkich możliwych rozwiązań technicznych i organizacyjnych (małych i dużych).